- Saksamaal pidi sotsiaaldemokraatide ja kristlike demokraatide koalitsioonilepet hindama kohus.
- Koalitsioonilepe on pigem mittejuriidiline dokument.
- Millist rolli täidavad koalitsioonilepped demokraatias?
Foto: Madis Veltman
Eesti koalitsioonileppe valguses kirjutab riigi-ja poliitikateaduste doktor Ott Lumi, missuguseid koalitsioonileppeid on üldse sõlmitud ja kas neile saab anda õigusliku hinnangu.
Kui võtta Eesti viimase kolme kuu avaliku poliitelu põhiolemus kokku ühe märksõnasõnaga, siis ma pakuks tugevaks kandidaadiks obstruktsiooni kõrvale «müstilist» koalitsioonilepet. Koalitsioonileppe funktsionaalsust on lahanud õiguskantsler Ülle Madise riigiõiguslikult juba enne valimisi (PM, 02.03.2023), öeldes, et «koalitsioonilepe ei tohi Eesti põhiseaduslikus raamistikus olla riigielu otsuste ja maksumaksjalt kogutud raha mulle-sulle-talle jagamine parteide vahel». Tagantjärele üsna oraakellikud sõnad.
Vandeadvokaat Allar Jõks kommenteeris teemat («Kumb on olulisem – põhiseadus või koalitsioonileping?», ERR, 11.04) siis, kui juba tekkinud koalitsioon oli oma sõlmitud leppe avalikustanud, ning leidis, et põhiseadus on koalitsioonilepinguülene nähtus. Eriti kriitiline oli suurettevõtja Raul Kirjanen, öeldes koalitsioonilepingu kohta: «Kõik, mis on seal kirjas, peab juhtuma (nii idiootne kui see ka tundub), ja mida seal kirjas ei ole, seda ka ei juhtu. Aga milleks on meil siis vaja riigikogu? Milleks on meil vaja huvigruppe? Milleks on meil vaja talupojamõistust? Kui sind pole koalitsioonilepingus, siis sind justkui ei olegi olemas. Punkt» (EPL, 31.05.2023).
Kust tuleb vajadus sõlmida selliseid leppeid? Mis on nende roll demokraatias? Formaalselt on kõik selge. Mitmeparteilistes riikides on koalitsioonileping koalitsioonivalitsuse moodustavate parteide vahel sõlmitud leping, et fikseerida valitsuse poliitiline plaan. See määratleb valitsuse kõige olulisemad ühised eesmärgid ja enamjaolt ka valitsuse taktikalise tegevuskava tööplaani näol.
Mänguteoreetiliselt võttes on mitut tüüpi üksikasjalike (koalitsiooni)lepingute kirjutamisega seotud kulud alati küllalt suured. Läbirääkimiste protsess ehk kokkuleppele jõudmine võib kulutada märkimisväärselt palju aega. Pealegi, alati tekivad pinged mitte ainult läbirääkimiste osapoolte vahel, vaid ka nende osapoolte sees. Arvata, et näiteks kõik kolm Eesti koalitsiooni fraktsiooni neelavad ebamugavad positsioonid ühtmoodi alla, rääkimata 60 koalitsioonisaadikust – valitud erinevatest ringkondadest, kõigil omad mured ja omad suunitlused –, oleks ekslik. Lisaks on neil kõigil valijad, kes jagunevad omakorda vastavatesse subkultuuridesse, millest igaüks kannab endas eri väärtusi, sümboleid ja ideoloogiaid.
Sellest «ebaratsioonalustest» hoolimata sõlmivad erakonnad endiselt koalitsioonilepinguid. 80 protsenti 1990. aastatel Lääne-Euroopa koalitsioonivalitsustest valitses koalitsioonilepingutepõhiselt. Erandid tulenevad valdavalt sellistest valimissüsteemidest nagu Suurbritannia või Hispaania (esimese puhul viimase saja aasta vältel üks koalitsioonivalitsus, teise puhul esimene koalitsioonivalitsus alates 2018. aastast), sama võiks öelda näiteks Malta kohta (alates iseseisvumisest null koalitsioonivalitsust). Kaheparteimudelis lihtsalt puudub vajadus koalitsioone luua.
Arvata, et näiteks kõik kolm Eesti koalitsiooni fraktsiooni neelavad ebamugavad positsioonid ühtmoodi alla, rääkimata 60 koalitsioonisaadikust – valitud erinevatest ringkondadest, kõigil omad mured ja omad suunitlused –, oleks ekslik.
Riikide kohta, mida valitsetakse koalitsioonilepingute kaudu, on meil teada, et ca 70 protsenti valitsuste otsusest langetatakse nende lepingute põhiselt. Nii näitas Belgia, Itaalia ja Madalmaade valitsuste tegevuse uuring 1990. aastatel. Päris sada protsenti see ei saagi olla, sest valitsused reageerivad alati ka ootamatutele sündmustele (näiteks Covidi-kriis) või tegelevad muude rutiinsete otsustega.
Kuigi selline koalitsioonileppelisus on läbiv, võivad lepingud eri perioodidel olla oma sisult ja formaadilt väga erinevad, nii riigiti kui ka riigisiseselt. Politoloogid on proovinud koalitsioonilepinguid isegi mõõta sõnade arvu järgi. Nii on Euroopa pikimad koalitsioonilepingud Belgias, keskmiselt üle 43 000 sõna, võrdluseks Eesti viimase koalitsioonilepingu maht: ca 7000 sõna. Belgias, kus koalitsiooniläbirääkimised võivad kesta üle 500 päeva ja kus valitsust moodustavaid erakondi võib olla isegi kümmekond, on sellist laadi koalitsioonilepingud loogilised.
Naaseme küsimuse juurde, kui «tugev dokument» on koalitsioonileping. Siin tasub minna ajas tagasi 2013. aasta Saksamaale, mil oli päevakorras SPD ja CDU/CSU (Angela Merkeli erakond) vahel sõlmitud koalitsioonileping. See toiming kaevati Saksamaa konstitutsioonikohtusse eesmärgiga, et kohus keelaks Saksa Sotsiaaldemokraatliku Parteil (SPD) korraldada liikmete hääletust. Liikmehääletust soovis SPD juhtkond selleks, et legitimeerida koostööd ajaloolise vastase, parempoolse CDUga. Hagejatel oli kaks põhiargumenti.
Esiteks, et SPD juhtkond ületas oma volitusi, sest «rahvas» pole andnud valimistel mandaati sellisele poliitikale, nagu on koalitsioonileppes kirjas. Teiseks, et valitud saadikutele kehtestuks justkui imperatiivse kohustusena erakonna sisehääletuse otsus, olgugi et saadikud peaks olema oma valikutes vabad. Hagejate poliitiline motivatsioon mitte lasta sellist hääletust korraldada seisnes arusaamas, et suure tõenäosusega kiidavad liikmed selle heaks (mida ka tehti üle 70-protsendilise poolehoiuga). Kuigi hagejad olid justkui tundmatud eraisikud, oli selge, et kaebus on seotud selle osaga SPDst, kes seda koostööd vastustasid.
Kohus leidis, et erakonna sisehääletus koalitsioonilepingu kinnitamiseks ei ole midagi, mis on nende pädevuses. Olgugi et erakonnad mängivad võtmerolli esindusdemokraatias ja koalitsioonileping kui selline on oluline osa demokraatia toimimisest, pole kohtu hinnangul koalitsioonilepingu allkirjastamine ja mis tahes hilisemad toimingud nii-öelda nende asi. Konstitutsioonikohus tegeleb vaid rikkumistega, kus avalik võim piirab-rikub subjektide õigusi. Saksamaa kõrgem kohus ütles piltlikult, et saame teie murest aru, kuid koalitsioonilepe kui kahe mitte avaliku sfääri kuuluva organi, st partei omavaheline leping pole nende asi.
Katseid koalitsioonilepete seaduslikkust kompida on tehtud veel. Seda on tehtud, pannes küsimärgi alla lepingute läbipaistvuse nõudeid (Saksamaa, Holland), küsides, kas koalitsioonilepingud kahjustavad riigiorganite põhiseaduslikke funktsioone, nagu näiteks kutsuvad esile parlamendi (ja ministrite) tähtsuse vähenemist (Saksamaa, Iisrael), või kas need kahjustavad võimude lahususe printsiipi (Iisrael). Pea kõiki neid kaasusi ühendab koalitsioonilepingute mitteformaalsuse küsimus. Ehk mida sa reguleerid või sanktsioneerid, kui tegemist on erakondadega (peaaegu MTÜd), mis omavahel sõlmivad pealtnäha «nõrga jõuga» leppeid.
Mina kui mittejurist pooldan oma olemuselt esimest lähenemist, kuna leian, et mitteformaalne osa poliitikast peab normaalses demokraatias prevaleerima ja poliitika juridiseerimine pole hea plaan.
Tutvudes põgusalt koalitsioonilepetealase kirjandusega, torkab silma käsitluste lahknevus kahte lehte. Ühed väidavad, et koalitsioonilepete poliitiline olemus muudab nende igasuguse juriidilise käsitluse sobimatuks. On ka neid autoreid, kes leiavad, et sageli on kohtulik sekkumine vajalik, sest üha enam võivad koalitsioonilepingud kujutada endast ohtu demokraatlikele institutsioonidele.
Mina kui mittejurist pooldan oma olemuselt esimest lähenemist, kuna leian, et mitteformaalne osa poliitikast peab normaalses demokraatias prevaleerima ja poliitika juridiseerimine pole hea plaan. Debatt koalitsioonilepingute õigusliku staatuse ja proportsionaalsuse üle on kindlasti omal kohal, eriti kui mõtleme Eestile. Läbivalt kehtivad rutiinid ja traditsioonid, mis annavad avalikkusele kindluse, et piloodid on ikka kained, on omal kohal.
Artikkel on esmalt ilmunud ajalehes Postimees.
