Eesti riik on muutunud killustunuks ja ülebürokratiseerituks.
Riigi funktsioonide delegeerimine QUANGOdele hägustab vastutust ja kergitab kulusid.
Valitsus peaks tegema põhjaliku auditi ja tooma osa ülesandeid tagasi ministeeriumidesse.
Eesti riik on rajanud liigselt bürokraatliku süsteemi, mis koormab maksumaksjat, ja seega tuleb üle vaadata meie riigi haldusstruktuur, kirjutab
Eesti ehitas 1990. ja osalt ka 2000. aastail kiiresti toimiva riigi, hoidsime kulud kontrolli all ja digitaliseerisime avalikud teenused viisil, mis pani maailma meid imetlema. Kahjuks on kiire ja tõhus riik tänaseks jäänud minevikku kui helesinised mäed. Eesti puhul on täna näha kahte suundumust, millest kumbagi ei saa kodanike seisukohalt ülearu positiivseks pidada: esimene on suunatud ametkondade võimu suurendamisele, nende kaalutlusruumi laiendamisele, millega korreleerub indiviidide põhiõiguste vaikiv kahanemine.
Teine suundumus on nn New Public Management, mille üks tsentraalne omadus oli riigi funktsionaalsuste välja delegeerimine. Positiivseks võib pidada suuremat kulutundlikkust, paindlikkust ja tulemuste mõõtmist, mida sellega saavutati. Aga nagu ka rahvusvaheline kogemus on näidanud, hakkasid selle suundumuse varjuküljed õige pea välja paistma. Erinevad autorid on väljatoonud selle tendentsi negatiivseid mõjusid nii poliitilise kui ka administratiivse vastutuse kontekstis. Ka Eesti puhul torkab silma, et ministeeriumid ja riigiasutused ostavad suure osa oma funktsionaalsusest sisse – olgu see siis näiteks õigusteenindus, kommunikatsioon, koolitused, isegi innovatsioon jne. Hoolimata asjaolust, et vastavate nimetustega struktuuriosakonnad eksisteerivad asutustes rahulikult maksumaksja kulul edasi. Tavakodanikul tekib õigustatud küsimus, et millega siis nemad igapäevaselt tegelevad.
Täna seisab Eesti silmitsi küsimustega, mida ei saa lahendada «teenuste optimeerimisega». Demograafiline kahanemine, majanduse struktuurne nõrkus, hariduse kvaliteedi hoidmine, julgeoleku pikaajaline ülesehitamine jne – need ei ole projektid, mida saab juhtida bürokraatliku silmamoonduse või kitsalt Exceli kaudu. Need on poliitilised valikud, mis eeldavad tugevat analüütilist keskust, selget prioriteetide seadmist ja võimet koordineerida erinevaid poliitikavaldkondi tervikuna.
Demograafiline kahanemine, majanduse struktuurne nõrkus, hariduse kvaliteedi hoidmine, julgeoleku pikaajaline ülesehitamine jne – need ei ole projektid, mida saab juhtida bürokraatliku silmamoonduse või kitsalt Exceli kaudu.
Asja raskendab ka asjaolu, et Eesti avalik sektor on killustunud. Iga asutus optimeerib oma lõiku, aga keegi ei vastuta süsteemi kui terviku eest. Sageli arvatakse, et lahendus on «vähem bürokraatiat». See ei pruugi olla vale, aga täpsem küsimus on: milline bürokraatia meil on? Kas ta on kontrolli all? Kas ta on tõhus? Kas ta oskab eesmärke seada ja prioriseerida? Kas ta ei rakenda halduskiusu, mitte lahenduste otsimist? Kes on erinevate haldusahelate lõppvastutajad?
Eesti riik on viimase kümnendi jooksul pidanud rinda pistma suurte kriisidega. Oleme justkui seni enam-vähem hakkama saanud. Silma torkab aga see, et kriisidega toimetulekuks on riik hakanud looma üha enam platvorme, üksusi ja eksperimenteerivaid struktuure, mis tegutsevad justkui riigi nimel, aga mitte päris «riigina».
Ühine nimetaja seda laadi organisatsioonidel on QUANGO ehk quasi-autonomous non-governmental organization – see tähendab nähtust, mille puhul riik on teatud funktsionaalsusi välja delegeerinud organisatsioonidele, mis peaks endiselt täitma avalikke ülesandeid, olles endiselt seotud avaliku sektoriga, mis tähendab, et need organisatsioonid saavad valdavalt rahastust riigilt või tema kaudu.
Nt Ühendkuningriik kui klassikaline QUANGO-riik on olnud samal ajal nende kärpimise lipulaev. Juba 2010–2015 käivitas konservatiivide valitsus eesotsas David Cameroniga nn programmi «bonfire of the quangos» (QUANGOde tuleriit – toim). Tehti 900 riigi poolt rahastatava organisatsiooni audit, mille järel liideti, suleti või toodi ministeeriumide alla kümneid asutusi. See protsess kestab siiamaani. Näiteks praegune Briti peaminister Keir Starmer andis ühena esimestest korraldustest välja käsu oma ministritele, et nad vaataks läbi kõik nn enda valitsemisala QUANGOd eesmärgiga sundida neid sulgema, ühinema või võtta nende funktsioonid üle ministeeriumidele ehk keskvalitsusele. Õige pea teatas Starmer, et näiteks NHS England kaotatakse, kuna tegemist on dubleeriva üksusega laiemas Inglismaa «tervisekassa» struktuuris. Kohe pärast NHS Englandi sulgemisest teada andmist ütles peaminister, et ta ei suuda «ausalt selgitada Briti rahvale, miks nad peaksid oma raha kulutama kahele bürokraatiatasandile».
Eesti kontekstis võib rääkida siin esmalt riigi äriühingutest, sihtasutustest ja avalik-õiguslikest asutustest, kuigi enamjaolt on need asutused oma koha valitsemise üldloogikas leidnud. Riigi sihtasutustega on seis keerulisem, sest paljude nende panus Eesti riigivalitsemise kontekstis on raskesti mõõdetav. Selliseid ministeeriumitest lahti haagitud organisatsioone kogu oma allorganisatsioonide ökoloogiaga peaks olema Eestis ca 25. Igaühel on oma eelarve, töötajad, ülesanded. Kahtlen, kas valitsusel on piisav pilt kõigi nende kohta. Ma julgustan tänast valitsust või siis järgmist valitsust kindlakäeliselt tegema asjakohast auditit, andma käsku ministritele, et nad valgustaks läbi kõik enda valitsemisala QUANGOd, et saada aru, milline osa sellest paralleeluniversumist on mõistlik ja põhjendatud, aga millised peaks sulgema, ühinema või nende funktsioonid tagasi andma ministeeriumidele ja keskvalitsusele. Kahtlemata on ka selliseid üksuseid, mis toimivad hästi.
Kui regulatsioon muutub «projekti» tulemusel, siis kes selle oma kontole kirjutab või selle eest vastutab? Minister, ametnik või keegi kolmas, kes tegutseb formaalselt väljaspool klassikalist otsustusahelat?
Üks konkreetne näide demonstreerib, et Eesti on ülalkirjeldatud valdkonnas olnud ekstra «innovatiivne». Eesti on loonud mehhanismi, mille kaudu riik lobistab iseennast. MKMi tiiva all tegutsev Accelerate Estonia ei ole klassikaline amet ega ka pelgalt projekt. Ta on müstiline kehand, mis nimetab end innovatsioonilaboriks – väidetavalt toob kokku erasektori huvid, sõnastab regulatiivsed takistused ja suhtleb ja suunab riiki neid muutma. Ehk siis veelkord, riik ise lobistab riiki.
Kui regulatsioon muutub «projekti» tulemusel, siis kes selle oma kontole kirjutab või selle eest vastutab? Minister, ametnik või keegi kolmas, kes tegutseb formaalselt väljaspool klassikalist otsustusahelat? Riik võib muutuda paindlikumaks, aga samal ajal ka hajusamaks – ja see on juba poliitiline küsimus, mitte tehniline detail. Iseküsimus on veel niisuguse skeemi kooskõla põhiseaduse jm seadustega.
Kui riik hakkab iseennast lobistama, ei ole peamine risk mitte vale otsus, vaid hägustunud piirid ja üleliigsed kulud – maksumaksja kulutab ju mõlema struktuuri ülalpidamiseks. Avalik huvi ei kao, kuid selle kandja muutub ebaselgeks. Innovatsioon ei tohi tulla vastutuse arvelt. Vastasel juhul ei ole küsimus enam selles, kui kiiresti riik liigub, vaid selles, kes tegelikult otsustab ja vastutab.
Kaubandus-tööstuskoja juhti Mait Paltsi tsiteerides (artikkel mis puudutas Accelerate Estoniat), ütles ta tabavalt, et muidugi kurb, kui üks osa riigiaparaadist mõtleb välja takistusi, teine aga püüab neid leevendada või otsib viise, kuidas takistustest mööda minna. Minu arust on selline riigi käitumine kilplaslik. Õiguskantsler Ülle Madise on oma väljaütlemistes toonud välja, et riik on täna ülebürokratiseeritud regulatiivses mõttes. Tuleb nõustuda, aga lisaks arvan, et viimane aeg on lisaks regulatsioonidele vaadata kriitiliselt üle meie haldusarhitektuur.
Postimees. 16.04
